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A path towards defence industrial cooperation

Early collaboration can generate benefits

UK defence

A German translation of this article is available below.

Germany and the United Kingdom strive for a closer military partnership, including defence industrial cooperation. In the past, armament cooperation involving Germany and the UK show a mixed picture of success. Traditionally, the aerospace sector was most open for cooperative armament projects, while the land and maritime sectors remained more national.

Research suggests that political, operational, economic, industrial and technological motivations can lead to closer defence and especially armament cooperation. Often, these cooperative endeavours entail a mutual interdependence between cooperating actors for the long in-service life of modern weapon systems, underlining the high political symbolic value of such cooperation. Yet, beyond armament cooperation, Germany and the United Kingdom also have to think about how collaboration can address structural factors shaping their defence industrial bases, from industrial capability retention, to technological advancement and supply chain dependencies. As both countries and their industrial bases face new geopolitical and geo-economic realities, cooperation might be one way to rise to the multitude of challenges.

The interplay of structural forces such as transnational dependencies and international competition puts pressure on existing industrial capabilities and the respective national ambition to retain the industrial and technological base. While the latter ambition can trigger national responses, it can also be utilised for closer European industrial cooperation. German, continental European, and UK industrial bases are entangled and will remain mutually dependent for the foreseeable future.

Today, the European Defence and Technological Industrial Base (EDTIB) is vulnerable due to dependencies across the supply chain – from imported raw materials all the way up to dependencies on weapon system exports to generate revenue. Germany and the UK’s approach to defence industrial cooperation should therefore also ask how it can help alleviate these dependencies. This becomes even more important when assessing the competitiveness of their respective industrial capabilities in the larger EDTIB and in a fast-changing international defence industrial market.

The different stages of the armament life cycle provide a helpful starting point to identify both challenges and opportunities for cooperation. The sooner cooperation begins and the more consistently it is pursued through the course of a life cycle, the larger the potential benefits across the political, military-operational and economic dimensions. Early collaboration can generate industrial and technological benefits even if it ultimately does not lead to jointly produced and fielded weapon systems. Historically, joint research and development (R&D) programmes fed into different national successor programmes, increasing their respective technological sophistication.

Looking at later stages of the life cycles of military equipment, the current UK-Germany armament cooperation on the system-level is limited and is likely to remain so for the foreseeable future given the diverging procurement preferences of both countries. Hence, the focus on the system-level should lie on exploiting existing equipment commonalities in operation, maintenance and upgrading. Joint operations for Eurofighter at the Baltic Air Policing and the introduction of Boxer APCs into the British army seem promising to lay the foundations for such cooperation.

Components of weapon systems also constitute an important portion of the defence market. Short-term opportunities here lie predominantly in munitions, as Germany, the UK and Europe as a whole retain a significant dependency on US products in certain domains. Moreover, closer integration of munitions into various systems enhances European interoperability and might, in the end, be cheaper if ordered together. Since the European stocks for certain munitions are still way too small for high-end and even longer low-intensity conflicts, there is a clear need to take advantage of economies of scale.

Lastly, the political nature of defence industrial cooperation also harbours contentious issues. These came to the forefront over the past five years with Brexit, a growing European Union defence industrial ambition and intensified debates about arms exports, especially into regions with active conflicts. All of the above have some potential to disrupt or complicate defence industrial cooperation between Germany and continental Europe on the one hand and the UK on the other. Diverging export behaviour between European partners might grow into a factor that structurally inhibits cooperation or leads to certain cooperative blocs within Europe. In turn, such a development would likely entail duplication of armament efforts, lead to non-strategic planning and reduce the chances to make the most of cooperation opportunities – that is, reducing costs and profiting from the broadest defence industrial know-how to get the best product.

Right now, the political motivation to bind the UK to European security beyond Brexit dominates the exploration of UK-Germany defence industrial cooperation. At the same time, the two countries have pursued different armament strategies. Making these two paths converge is not an easy task in the short term – especially not on defence, where procurement and lifecycles span decades. However, the current situation offers some options. For potential industrial cooperation, Germany and the UK have to systematically explore opportunities across operational, technological, industrial and economic dimensions. This would provide solid reasoning for selecting respective cooperation projects. Doing so requires broadening the scope of cooperation beyond the “traditional” armament cooperation to include topics like mitigating industrial dependencies and developing a clearer transnational industrial ambition.

Sophia Becker is a Research Fellow for US Security & Defense Policy at the German Council on Foreign Relations.

Christian Mölling is Research Director at the German Council on Foreign Relations.

Torben Schütz is a Research Fellow for Armament Policy at the German Council on Foreign Relations.

 

Wegweiser für Kooperation in der Verteidigungsindustrie

Deutschland und das Vereinigte Königreich streben eine engere Partnerschaft in Sachen Militär an, darunter auch eine vermehrte Zusammenarbeit in der Verteidigungsindustrie. Bis jetzt gestaltete sich die deutsch-britische Rüstungskooperation eher als Flickenteppich mit gemischtem Ergebnis. Der Luftraumsektor ist traditionell am empfänglichsten für gemeinsame Rüstungsprojekte, während sich die Land- und Seeverteidigung bislang eher auf die nationale Ebene beschränkt.

Studien zeigen jedoch, dass politische, operative, wirtschaftliche, industrielle und technologische Erwägungen und Ziele auch eine engere Kooperation in der Verteidigung und insbesondere der Rüstung anstoßen können. Solche kooperativen Unternehmungen beruhen auf einer gegenseitigen Abhängigkeit zwischen den Kooperationspartnern, um die langfristige Lebensdauer moderner Waffensysteme zu gewährleisten, was zusätzlich den hohen politische Symbolwert dieser Zusammenarbeit unterstreicht. Rein über die Zusammenarbeit im Rüstungsbereich hinaus, müssen Deutschland und das Vereinigte Königreich jedoch auch Überlegungen anstellen, inwieweit gemeinsame Bestrebungen strukturelle Faktoren beeinflussen, die für die jeweilige Verteidigungsindustrie maßgebend sind - von Industriekapazitätssicherung über technologischen Fortschritt bis Versorgungskettensicherung. Angesichts der vielen neuen geopolitischen und geoökonomischen Herausforderungen, denen sich beide Länder und ihre jeweiligen Industriestandorte gegenüber sehen, bietet eine derartige Kooperation einen vielversprechenden Weg, diese zu meistern.

Das Zusammenspiel verschiedener struktureller Rahmenbedingungen, wie etwa transnationale Verflechtungen und internationaler Wettbewerb, üben Druck auf bestehende Kapazitäten und das jeweilige nationale Bestreben, ihre industrielle und technologische Basis beizubehalten, auf. Letzteres kann zwar oft nationale Lösungsansätze bewirken, doch es bietet auch Grundlage für eine engere europäische Industriekooperation. Die deutsche, kontinentaleuropäische und britische Industrie ist bereits stark miteinander vernetzt und daran wird sich auch in absehbarer Zukunft nichts ändern.

Die verteidigungstechnologische und -industrielle Basis Europas (EDTIB) weist derzeit Schwachstellen in ihrer Abhängigkeit über die gesamte Versorgungskette auf, von Rohstoffimporten bis zum Export von Waffensystemen als Einnahmenquelle. Eine deutsch-britische Kooperation in der Verteidigungsindustrie muss Lösungen für diese Abhängigkeiten in ihren Ansatz miteinbinden. Dies ist besonders wichtig hinsichtlich der Positionierung und Wettbewerbsstärke ihrer jeweiligen industriellen Fähigkeiten innerhalb der EDTIB und um mit dem sich rasant entwickelnden internationalen Rüstungsmarkt mithalten zu können.

Die verschiedenen Stadien des Waffenlebenszyklus sind ein guter Ausgangspunkt, um Herausforderungen und Kooperationsmöglichkeiten zu identifizieren. Eine frühe und konsequente Kooperation über den gesamten Lebenszyklus hinweg eröffnet einen entsprechend größeren Vorteil auf mehreren Ebenen - politisch, militärisch und wirtschaftlich. Eine frühe Kooperation kann industrielle und technologische Vorteile bringen, auch wenn es schlussendlich nicht zu einer gemeinsamen Produktion und einem gemeinsamen Einsatz von Waffensystemen kommt. Aus der Vergangenheit zeigt sich, dass gemeinsame Forschungs- und Entwicklungsprogramme in verschiedene nationale Folgeprogramme einfließen und eine große technologische Bereicherung für diese darstellen.

In Bezug auf spätere Phasen des Lebenszyklus von Militärausrüstung ist die britisch-deutsche Rüstungskooperation auf der Systemebene beschränkt, was sich aufgrund gegenläufiger Unterschiede in der jeweiligen Beschaffungsstrategie in vorhersehbarer Zukunft nicht ändern wird. Daher sollte sich der Fokus auf der Systemebene auf die maximale Nutzung von bereits gemeinsam verwendeter Ausrüstung bezüglich Einsatz, Wartung und Aktualisierung konzentrieren. Die gemeinsame Beteiligung am Air Policing Baltikum mit Eurofighter und die Anschaffung von Boxer APCs für das britische Heer legen erste vielversprechende Grundsteine für weitere Kooperationen.

Waffensystemkomponenten machen einen wichtigen Teil des Rüstungsmarkts aus. Aus kurzfristiger Sicht bietet vor allem der Munitionssektor Ausbaumöglichkeiten, da Deutschland, das Vereinigte Königreich und gesamt Europa in bestimmten Bereichen weiterhin stark von den USA abhängig sind. Darüber hinaus verbessert eine stärkere Systemintegration von Munition die europaweite Interoperabilität und könnte letztendlich auch zu Kostenersparnis durch gemeinsame Beschaffung führen. Solche Größenvorteile sollten unbedingt ausgeschöpft werden, angesichts der geringen Munitionsbestände in Europa, die weder für hochintensive Konflikte noch längere Konflikte niedriger Intensität ausreichend sind.

Zu guter Letzt birgt eine Kooperation in der Verteidigungsindustrie auch umstrittene politische Fragen, wie etwa in den letzten fünf Jahren offensichtlich wurde: Brexit, wachsende Ambitionen der europäischen Verteidigungsindustrie und tiefgreifende Debatten zum Thema Waffenexporte, vor allem jene, die für Konfliktregionen bestimmt sind. All dies kann die Kooperation in der Verteidigungsindustrie zwischen Deutschland und Kontinentaleuropa einerseits und dem Vereinigten Königreich andererseits in unterschiedlichem Maße hindern oder verkomplizieren. Gegensätzliche Exportstrategien verschiedener europäischer Länder könnten zu einem strukturellen Hindernis werden, das eine Kooperation unterbindet oder zur Bildung unterschiedlicher Kooperationsblöcke innerhalb Europas beiträgt. Eine derartige Entwicklung würde wiederum zu einem doppelten Aufwand in Rüstungsbestreben führen, einer strategischen Planung entgegenwirken und Chancen der Kooperation, wie Kosteneinsparung und das geballte übergreifende Know-how der Verteidigungsindustrie zur Erzielung der besten Produkte, vergeuden.

Gegenwärtig liegt das Hauptaugenmerk einer möglichen britisch-deutschen Kooperation in der Verteidigungsindustrie auf politischen Versuchen, das UK auch nach dem Brexit in die Sicherheitsbelange der EU einzubinden. Gleichzeitig haben Deutschland und das Vereinigte Königreich bis jetzt unterschiedliche Rüstungsstrategien verfolgt. Hier einen gemeinsamen Weg zu finden gestaltet sich auf kurzfristige Sicht schwierig, nicht zuletzt auch, weil Beschaffung und Lebenszyklen im Verteidigungsbereich Jahrzehnte überspannen. Die derzeitige Situation bietet jedoch auch Möglichkeiten. Um eine potenzielle industrierelevante Kooperation anzustreben, müssen Deutschland und das UK diverse Möglichkeiten auf operativer, technologischer, industrieller und wirtschaftlicher Ebene systematisch erschließen. Damit kann eine Basis für eine zielgerichtete Selektion entsprechender Kooperationsprojekte geschaffen werden. Hierfür muss der Kooperationsrahmen breitmöglichst ausgelegt werden, über „traditionelle“ Formen der Rüstungskooperation hinaus, um Ziele wie verminderte industrielle Abhängigkeit und eine klare transnationale Strategie einzubinden.